帝國之守──日治時期臺灣的郡制與地方統治

Abstract

郡為介於州與街、庄之間的行政層級，在戰後初期改制為區，旋即裁撤。惟縱觀日治時期的地方行政區劃，長期為三級制的構造；即使是1901-1920年間的二級制，亦設置虛級的「中間機關」──即中級地方行政區劃。「中間機關」在戰前地方制度中的存在，反映「日本型地方自治」的官治成份；不論在日本母國，抑或是作為殖民地的臺灣，皆在「地方自治」中置入監督力極強的「安全裝置」，圖謀將地方社會的意思限縮在國家意志的框架內，以鞏固國權──亦即天皇大權。 本文內容大要為二：首先，分析郡制的沿革與特色，以明白總督府設置「中間機關」的意圖。與日本本土相較，臺灣的中間機關有其特殊性：自1898年（明治31）辨務署制度以來，便維持警政與一般行政合流的構造。在1920年（大正9）以前，由於地方制度為純粹的官制，國家行政幾由作為警察機關的地方官廳貫徹執行；這種做法逐漸無法應付政經環境日益複雜的臺灣情況。惟在這段時間，總督府將臺灣拓墾以來的街、庄、社自然村，透過「街庄合併」的方式，改造為制度化的行政村；此舉無疑奠定「地方團體」創出的基礎。 街庄地方團體的成立，為1920年「地方自治」的目的。唯總督府的真意並非賦予民權，而是藉由地方團體遂行國策，撙節國費的開支。故1920年以後，郡役所作為中間機關，較之前的辨務署、支廳扮演更吃重的角色。郡制與「街庄制」的連瑣關係，使總督府可以透過「地方自治」掌握地方社會的動向，並將之導向符合「國家公益」的終點，而不致於「脫軌」成民權運動。故透過超然於街庄團體的郡制，官僚行政得以和地方社會整合，並因郡行政的統合作用而形成郡域的公共關係。 第二，除了釐清郡在「地方行政」上的職權，本文亦探討郡作為「行政區劃」的空間性質。郡行政所產生的公共關係，使得郡界不只是地理界線，更是為人認知的立體空間。在郡行政的作用下，街庄團體透過郡當局指導的「地方自治」，逐漸增強行政村的共同體意識；而同郡各街庄的利害關係也獲得調整，使郡域的同調性為之強化。在此基礎下，郡雖無地方團體資格，仍可透過行政的統合力量，主導各種地方事業。 臺灣郡制始終未地方團體化，惟此不代表郡制為消極的行政監督機關，反而更凸顯「官製自治」的事實。地方團體創出地方財源，並吸收地方社會領導階層；卻受制於郡行政，被納入官僚體系的支配當中。日治末期，在戰時體制的需求下，郡又成立各種郡級公共團體，更使街庄淪為官治的輔助機關。要言之，臺灣郡制若以官治的角度來看，係為日本郡制的改良；而其型塑出的公共空間極具可塑性，直到戰後才因制度的斷裂而遭到解構。