菸商遊說策略初探—以「菸害防制法」及「菸品健康福利捐」為例

Abstract

「吸菸有害人體健康」已是國際社會的共識，也是政府與媒體不斷宣導的議題，隨著「菸害防制法」的通過，菸業的生存空間備受限制。但菸品存在之合法性仍備受質疑，因此，菸商與反菸團體的對抗從未稍歇，雙方針對「菸害防制法」或「菸品健康福利捐」之立法遊說動作持續不斷。「菸害防制法」草案於1992年送立法院後，遲至1994年才完成委員會初審，接著就在程序委員會中沈睡至1996年9月。這段期間菸商不斷在立法院進行遊說工作，透過公關公司及專業的法律事務所幫助，延遲草案排入院會二讀的時間。最後「菸害防制法」終於在1997年經過政府與民間利益團體諸多角力下通過，但外界卻也出現該法乃妥協下產物之批評。 公共關係是所有企業、政府、非營利組織等越來越重視的部分，其中議題管理更具有防患未然之作用。而菸業存在之正當性備受爭議，菸商卻能在反菸團體、政府法令限制以及社會風氣的多重抵制下，有效運用議題管理中之遊說策略爭取法律上的生存空間，其中原因與作法值得實務界與學術界共同探討。 本研究問題包括： 1.「菸害」議題相關法案發展之背景與生命週期為何；2.在「菸害」議題相關法案之生命週期的各階段中，菸商採用哪些「遊說策略」對「立法單位」進行遊說；2a.菸商在「菸害」議題的生命週期的各個階段中，所採用的「遊說策略」有何差異；2b.菸商之「遊說對象」之不同，在「遊說策略」運用上是否有所差異。 本研究以個案研究的方式，一方面採取「文件分析法」蒐集基本資料與媒體報導上呈現的現象，整理出事件過程中議題的生命週期發展階段；接著透過「深度訪談法」就整理好之文件資料訪談相關當事人，以獲得更深入的資訊。最後得到以下研究發現與結論： 「菸害」議題相關法案發展之背景與生命週期大致可分為以下五個階段，菸商針對法案所採取之遊說策略如下： （一） 潛伏期（1984-1991年）：主要訴諸國際經貿壓力，表面上處於停滯狀態，但實際上則透過各種政商關係維繫與立法院之互動； （二） 擴大期（1991-1992年）：整體策略為延滯策略，行動策略為人情請託； （三） 法案延宕期（1992-1995年）：整體策略為聯盟、延滯策略，行動策略包括：參與選舉、轉移媒體焦點、影響輿論、國際經濟壓力、人情請託（公關公司）； （四） 立法解決期（1995-1997年）：整體策略為延滯（「拖」字訣）、資訊（提供菸商版本、刊登廣告）、聯盟（藝文團體、零售商）、困窘（擾民法案、新法西斯），行動策略為：提供資訊給立委及官員、影響輿論（刊登廣告、說帖）、擬定菸商版本、直接溝通、提出修正案延緩立法、參與選舉（政治獻金、文宣）、經營媒體關係、互惠交換（餽贈、招待）、選區壓力策略（發動零售商、藝文團體）； （五） 新興立法期（1997-2003年）：整體策略為聯盟、延滯、資訊、困窘策略（政策缺失、提出質疑、表面上反對、干擾），行動策略包括：在場旁聽、人情請託、直接溝通、影響輿論（贊助公益活動、發表研究、舉辦公聽會）、互惠交換（政治獻金、招待、餽贈）、草擬菸商版本、參與選舉（競選經費、文宣）、政黨遊說、選區壓力策略（藝文團體、相關產業的生計）、訴訟策略。 此外，本研究更透過前述研究發現加以整理比較，分別針對「菸害」議題生命週期各階段策略差異比較，以及菸商遊說對象差異比較兩面深入探討，回答研究問題2a以及2b。最後，根據本研究之文獻及訪談結果，針對相關重點加以討論： （一） 菸商遊說策略之意涵：本研究針對四項整體遊說策略為架構，並將遊說行動策略置入其中綜合討論； （二） 菸商遊說策略成效評析：將研究結果及訪談內容與本研究文獻對照後，分為以下幾點加以討論：立法遊說活動、公關公司之遊說角色、公賣局及其工會之角色定位、菸商遊說策略之成敗、對反菸團體之省思等。 最後透過研究結果與對整體事件過程之省思提出相關建議： （一） 對菸商遊說策略之建議：延滯策略、聯盟策略運用得當，可資借鏡；相關產業可起而促動「遊說法」之通過，取得業者在遊說角色與途徑之合法性； （二） 對反菸團體遊說策略之建議：資訊與聯盟策略之運用相當成功；困窘策略之使用必須非常小心；修法應循序漸進，以免遭到反彈。