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水利秩序之形成與挑戰—以後村圳灌溉區為中心之考察(1763-1945)
(2013) 李進億; LI,CIH-YI
本論文所選定的研究例是以大嵙崁溪作為水源的後村圳灌溉區，主在探討後村圳從清治至日治時期的歷史變遷，及其與國家、環境及相關人群所共構的水利秩序之互動歷程，試圖釐清水利秩序的形成及其面臨的挑戰，對於一地水利發展的具體影響。水利灌溉看似單純，但在水源引至農田的這段過程之中，卻牽涉到種種複雜層面，諸如自然環境、水利政策、水利工程、農墾歷史、租佃關係及流域上、下游間的區域競逐等。這些層面互相影響、交錯發展，長期積累逐漸形成一套國家權力、埤圳業主及引水人共同認可的「水利秩序」。水利秩序在清治時期主要以傳統慣習與民間契約加以維繫，日治時期之後則以國家法律及組合規約來約束引水人，藉以維持水源充足供應灌溉所需，並確保灌溉區內各地間的水量分配平均不起糾紛，使水利運作得以順暢進行。然而，水利秩序並非一成不變，在悠長的歷史時間之中面對許多挑戰的干擾，諸如旱澇天災、國家政策及不同人群對於水資源的爭奪等，這些挑戰既可令既有的水利秩序有所強化，亦能使之崩解無存，並在某種契機之下重新構成另一套水利秩序。透過本論文的研究發現，後村圳的水利秩序能否維持穩定，取決於水、旱天災來臨時大嵙崁溪中、上游水利系統的取水狀況，亦即與大嵙崁溪流域整體的水利秩序密切相關。後村圳是由清治時期開鑿的張厝圳及劉厝圳，於日治時期為臺灣總督府合併後而形成的水利系統，張厝圳及劉厝圳從開鑿之初即發生爭奪圳頭用地的訴訟事件，在官方調停下達成和解，命令兩圳在水源地設立水汴均半分水，兩圳圳主也各自與引水人簽訂契約規範分水率及水租額，此為後村圳灌溉區最初達成共識的水利秩序。然而，由於兩圳共用水源和圳道重疊交錯的歷史共業，往後200年間一遇自然災害造成各自田園進水不足，還是難免為了爭水而衝突不斷，顯示在薄弱的官方約束力之下，水利秩序的基礎並不穩固，面對天災人禍的挑戰，水利秩序有隨時崩解而引發爭水事件的可能。劉厝圳及張厝圳通水之後，分別因資金不足及分類械鬥之故，兩家的圳主權歷經多次移轉，最終在日治初期為臺灣總督府所收買，其水利秩序也在由私轉公的過程中發生轉變。其後因圳道混雜、水權不明而衝突不斷，旱季時水頭及水尾地區的爭水事件頻傳；日治時期，臺灣總督府為發展農業生產，以公權力介入傳統水利運作，成立具公法人性格的水利組織，並以先進工程技術改建埤圳設施，灌溉水量的供應穩定得以確保。此時，官方從民間手中取得水利事業的主導權，管理組織較清治時期強化，配置專職的監視員定時巡視，並設計引水人互相監視的制度，再於法律規約中訂定罰則處罰違規者，讓後村圳灌溉區內的水利妨害事件逐漸消彌，水利秩序得以有效維繫。然而，穩定的水利秩序並未持久，大正14年(1925)桃園大圳通水之後的旱季時期，後村圳灌溉區爆發了一連串「水騷動」事件，引水人的抗爭對既有的水利秩序發出挑戰。日治中期，總督府為了擴張水田面積，在大嵙崁溪上游興建桃園大圳，其引水量之大造成中、下游水利組合的供水量大幅減少，尤其是位於大嵙崁溪最末端的後村圳所受影響最大；加上遭逢昭和3年(1928)以來連續兩年旱災，後村圳灌溉區的農民迫於生計，群起向總督府申訴，促使總督府在後村圳的水尾地區興建抽水站以改善當地供水，但未能有效解決旱季缺水的問題。顯示日治中期以後，後村圳灌溉區的爭水事件已有所質變，受到自然環境(旱災及洪災)及人文環境(桃園大圳)的雙重壓迫，天災人禍交加之下，從灌溉區內部的「圳頭、圳尾之爭」，轉變為與灌溉區外、同一流域各水利系統的「上游、下游之爭」，尤其是旱季時桃園大圳在大嵙崁溪上游的超量截水行為，成為影響整個後村圳灌溉區用水缺乏情形的癥結所在，也是主宰後村圳灌溉區水利秩序崩壞與否的關鍵。另一方面，這也反映出臺灣總督府以近代的法人組織改造清代的埤圳主一人獨斷式管理，並以近代工程技術整頓及維護水利系統，逐漸將灌溉區內的農民統合為一個整體，因此在面臨旱災及桃園大圳等自然與人為的雙重危機之際，得以消弭清代以來的宿怨，口徑一致對外與臺灣總督府極力扶植的官設埤圳進行抗爭。後村圳灌溉區的爭水事件以興建抽水站而告一段落之後，大嵙崁溪中、下游農田因桃園大圳截取水量而缺水的情形仍未獲得改善，迫使中、下游的水利組合採取聯合手段來爭取水源。提案為使用水公平，建議當局依灌溉甲數及土質地情的不同，實施相應的用水統制方針。然而，總督府的立場仍無意將桃園大圳的用水分給中、下游的埤圳，採取以拖待變的敷衍態度來處理中、下游水利組合的抗議。可見大嵙崁溪的分水問題的癥結點取決於總督府的態度及決策，若總督府願意出面主導分水協定，限制桃園大圳的取水量，或許後村圳灌溉區的農田不會再因旱災而失收。然而，桃園大圳作為官設埤圳，其灌溉面積是後村圳的7倍之多，而大嵙崁溪中、下游各埤圳的灌溉面積總和也僅為桃園大圳的30.5%，與桃園大圳相較，廣狹頗為懸殊。此外，桃園大圳為總督府對外宣傳殖民地政績的重點水利事業，這也是總督府決策時優先考量其利益的原因之一。總之，總督府的態度很明確，亦即犧牲大嵙崁溪中、下游地區的農田，來成就桃園大圳這個重點水利事業，並灌溉桃園臺地上更為廣闊的農田，以達成米穀增產的目標。國家力量在面對環境危機時棄車保帥、追求最大利益的處理方式，在此展露無遺。戰後初期大嵙崁溪上游地區發生嚴重旱災，出現有記錄以來最低枯水量，上、下游各個水利委員會，各自主張自身擁有用水優先權，爭水事件再起，政府雖建立分水制度處理爭水事件，試圖建立新的水利秩序，但各水利會並不完全遵從。民國59年(1970)5月將管理後村圳的「新海農田水利會」，併入「桃園農田水利會」，統一調配管理大嵙崁溪的農業灌溉水源，試圖消弭上、下游間的爭水事件，但旱季枯水時期的上、下游爭水問題，自日治時期桃園大圳通水起始，直到戰後仍未獲得有效解決。雖然如此，清治以來大嵙崁溪流域頻傳的爭水事件，可說是戰後大嵙崁溪上、下游水利組織一體化最主要的歷史成因，清治時期以來各自為政的大嵙崁溪各埤圳間之水利秩序，亦因此次著眼於流域整體性規劃的分水管理方式而被重新塑造。由以上的論述可知，河川的上游地區深刻影響著中、下游地區的歷史發展，上、下游間有著休戚相關的共同命運，從而牽引起流域內各地區間的緊密聯繫。另也凸顯出水利秩序具有兩個層次，一為灌溉區內圳頭及圳尾間的水利秩序，另一為流域內各埤圳間的水利秩序。透過與其他埤圳的爭水行動，灌溉區內的引水人消彌夙怨，一致對外要求上游埤圳恢復固有的流域內之水利秩序，這也有助於灌溉區內水利秩序的強化及水利社會的凝聚。因此，這兩個層次的水利秩序存在著交互影響的關係。另外值得注意的是，單一水圳的水利史研究似乎不應侷限在其灌溉區之內，對於該水圳與共用水源的上、下游各水圳之間的水利秩序，也需加以檢視與探討，始能得到較為全面而深入的研究成果。